ОТНОСНО КОНСТИТУцИОННОСЪОбрАЗНОСТТА И
ЦЕлЕСЪОбрАЗНОСТТА ОТ ИЗмЕНЕНИЕ На КОНСТИТУцИЯТА С ПрИЕмАНЕ НА Т.4 ОТ НОВАТА
Ал.6 НА чл.130, ПрЕДВИЖДАЩА КВАлИФИКАцИЯТА
НА мАГИСТрАТИТЕ ДА СЕ ОРГАНИЗИРА ОТ
МИНИСТЪРА НА ПРАВОСЪДИЕТО

Очевидно целта на новата разпоредба ал. 6 на чл.130 е да установи оптимално полезно разпределение на функциите между Висшия съдебен съвет и Министерство на правосъдието. Тази цел вероятно се постига с правомощията, предвидени в т.1, т.2, т. 3 и т. 5 на ал. 6. Считаме обаче за конституционно недопустимо да се възлага на министъра на правосъдието правомощието по  т.4 на ал.6, чл.130 от Конституцията – “да организира квалификацията на магистратите”.
Срещу  предвижданата промяна, за която става дума, има две категории сериозни съображения: първата е свързана с конституционна недопустимост, а втората – с липсата на конституционно обоснована целесъобразност за приемането на такъв текст.

А. КОНСТИТУцИОННА НЕДОПУСТИмОСТ НА рАЗПОрЕДбАТА НА чл. 130, Ал. 6, Т.4

Съгласно новата т. 4 от ал.6 на чл.130 на министъра на правосъдието се възлага “да организира квалификацията на магистратите”. В текста не се прави разлика между квалификацията като задължително предварително обучение на новопостъпващи магистрати и последваща текуща квалификация. И двата вида квалификация са предмет на дейност на Националния институт на правосъдието. Изменението се предлага без да се променя текстът на чл.131 и чл. 133 от Конституцията, според които основна функция на ВСС е “назначаването … на магистратите” и че “условията и редът за назначаване … на магистратите се урежда със закон”.
Съгласно чл.35ж, ал. 2 ЗСВ “непосредствено след постъпването им на работа младшите съдии, младшите прокурори и младшите следователи преминават задължителен курс в Националния институт на правосъдието”.
Според т.2 от тълкувателно решение № 2/2005 г. на Върховния касационен съд: “Младшите съдии не могат да осъществяват правораздавателна дейност преди да са преминали непосредствения след избора им 6-месечен курс на обучение в Националния институт на правосъдието по чл.35ж, ал.2 ЗСВ”.
От казаното дотук следва изводът, че “квалификацията”, разбирана като предварително задължително обучение, не може да премине към министъра на правосъдието, тъй като е неделима част (елемент) от формирането на правораздавателна компетентност на магистратите, което естествено е свързано с тяхното назначаване, разбирано като начален момент от осъществяване на правораздавателната им дейност. Според Конституцията, всички въпроси и елементи от фактическия състав на назначаването, разбирано и като начален момент за осъществяване на правораздавателна дейност, могат да се решават единствето от ВСС.
Преминаването на тази компетентност (да организира предварителната задължителна квалификация на магистратите при назначаването им) от ВСС към изпълнителната власт влиза в противоречие с чл.131 и чл.133 от Конституцията, които в проектозакона за изменение на Конституцията не се предвижда да бъдат променяни. Напротив, тези текстове се запазват и формират най-съществената компетентност на ВСС – да кадрува съдебната система. Впрочем веднъж един такъв опит за изземване на тази компетентност (организацията на предварителната задължителна квалификация) от ВСС и преминаването й към МП бе обявен за противоконституционен с решение на КС на РБ, публикувано в “Държавен вестник”, бр.118/2002 г. С това решение на Конституционния съд бе определено конституционно съобразното място на НИП по отношение придобиването на първоначална задължителна квалификация, а именно – в системата на съдебната власт.
Пак в тази връзка, необходимо е да обърнем внимание и върху обстоятелството, че след това решение на Конституционния съд, в рамките на преговорния процес Република България пое ангажимент да изпълни условията по Общата позиция на Европейския съюз от 15.10.2003 г. по Глава 24 (Правосъдие и вътрешни работи). В Общата позиция на ЕС се казва: “ЕС подчертава важното значение на гарантирането на ефективна независимост на ВСС от МП и затова приканва България да поеме отговорност за  цялостното осъществяване на разпределението на задачите и отговорностите между ВСС и МП, както е предвидено в Закона за съдебната власт”. Позицията е изразена на 15.10.2003 г. и има предвид тогава действащия ЗСВ, според който НИП е ситуиран като елемент на съдебната власт.
Преминаването му с конституционните изменения сега към  изпълнителната власт би нарушило договореностите по Общата преговорна позиция по Глава 24. 
От края на 2003 г. и понастоящем предварителното задължително обучение на новоназначените магистрати се осъществява от  НИП в организационните рамки на съдебната власт. Той е самостоятелно юридическо лице,  вторичен разпоредител на бюджетни средства, като дейността му нормативно се регулира от ВСС, съгласно предписанията, съдържащи се в ЗСВ.
Доколкото НИП се занимава и с текущо последващо обучение на магистратите (а не само с първоначалното задължително обучение) в Управителния съвет, като негов висш ръководен орган, участват и трима представители на Министерство на правосъдието, сред които и министърът на правосъдието (общият състав на Управителния съвет е 7 души). Това представителство дава достатъчни възможности на министъра на правосъдието да упражнява влияние, включително по отношение на последващото текущо обучение на магистратите. За двегодишното съществуване на НИП конфликти по темата за обучение на магистратите между представителите на ВСС в Управителния съвет и тези от МП няма. Ето защо и по отношение на последващото повишаване квалификацията на магистратите липсва каквато и да била разумна причина за промяна в съществуващото положение. Впрочем по въпроса за конституционната целесъобразност на т.4 на ал.6 на чл.130 ще се спрем в следващата част от изложението.

Б. ЛИПСА НА КОНСТИТУЦИОННО ОБОСНОВАНА
ЦЕЛЕСЪОБРАЗНОСТ ЗА ПРИЕМАНЕ НА ПРЕДЛАГАНАТА Т.4 НА АЛ.6 ОТ ЧЛ. 130 К 

За да се извърши промяна в основния закон на една държава, каквато е Конституцията, трябва да се установи неотложна необходимост от базисно регулиране на важни обществени отношения с ясна цел за нейната полезност.
Считаме, че такава належаща необходимост няма. Не е налице и ясно формулирана полезна цел с оглед усъвършенстване правовия характер на държавата. Текстът цели изземване на квалификацията на магистратите от компетентността на ВСС и придаването й към изпълнителната власт в лицето на министъра на правосъдието. Това означава на практика преминаване на НИП към изпълнителната власт (министъра на правосъдието) с произтичащите от това финансови и организационни последици. Тези последици, за съжаление, застрашават сериозно съществуването на Института в сегашния му вид.
Преди всичко организационно НИП в голяма степен ще загуби относителната си самостоятелност. Не трябва да се забравя, че Институтът е изграждан като относително самостоятелна структурна единица към съдебната власт с активната помощ на редица европейски и американски институции и партньори: Американската агенция за международно развитие, Програма ФАР на Европейския съюз (съвместни проекти с магистратската школа на Франция и Генералния съвет на  съдебната власт на Испания), Програма МАТРА на Холандското правителство, Съветът на Европа, Институт “Отворено общество”, Германската фондация за международно правно сътрудничество и други. Използван е опитът и на редица европейски държави чрез сътрудничество с техни авторитетни държавни и неправителствени организации: Франция, Испания, Холандия, Великобритания, Германия, Португалия, Гърция и други.
Използваният модел при създаването на  НИП е този на държави, в които има изграден Висш съдебен съвет с предоставени по конституция кадрови правомощия. По отношение на този модел (който и със сега представените изменения в Конституцията не се променя) важат препоръките на Консултативния съвет на европейските съдии към съвета на  Европа (особено становище № 1 от 2001 г. и становище № 4 от 2003 г.), както и Европейската харта за статута на съдиите, в която е казано: “По отношение на всяко решение, засягащо подбора, назначаването, професионалното развитие или прекратяването дейността на съдията, Законът трябва да предвижда създаването на орган, независим от изпълнителната и законодателната власт, половината от членовете на който са съдии, избрани от техните колеги, по начин, който гарантира  най-широка представителност на съдебната власт”, както и че “Органът по Параграф 1.3 осигурява подходящи програми за обучение и организация, която ги осъществява… “(Параграфи 1.3. и 2.3. от Хартата). 
Точно по този модел е изграден НИП и буди недоумение каква е причината той да бъде променен. Ако това стане, с преместването на НИП в изпълнителната власт ще се загуби пряката връзка на Института със съдебната власт, което ще затрудни осъществяването и на двете функции на Института – както тази по осъществяване на първоначалното задължително обучение, така и функцията за осъществяване на последващо текущо обучение на магистратите.
Втората голяма неблагоприятна последица е свързана с възникването на неминуем кадрови проблем. Служителите в НИП са подбирани след сериозни конкурси и при завишени изисквания, включващи и отлични езикови познания. Те са преминали през допълнителна подготовка и специализации за осъществяване на тази все още специфична за България дейност. Изгражданият с непрекъснати усилия, включително от страна на международните партньори, качествен кадрови състав на НИП ще бъде разрушен при евентуалното преминаване към изпълнителната власт. Основната причина ще бъде резкият и съществен спад в размера на трудовото възнаграждение на програмните координатори, сътрудници и специалисти, които от класификатора на системата на съдебната власт ще трябва да бъдат поставени в този на длъжностите от държавната администрация. Естествено е съществуващият качествен личен състав на Института да потърси реализцаия при по-добро заплащане или в други звена на съдебната власт, или в бизнеса.
Не трябва да се поставя на изпитание НИП, който е граден с много труд, усилия и безкористна помощ на нашите партньори и донори. Още повече, че Институтът по обща оценка (предвид преди всичко оценката на правителствените и  неправителствени организации, за които стана дума по-горе), работи много добре. Такива са оценките и на Европейската комисия, отразени в нейните периодични доклади. Такава е оценката и на Американската агенция за международно развитие, направена от ръководството й при посещението в НИП през септември 2005 г.
Изграждането и дейността на НИП се оценяват като един от безспорните успешни елементи на съдебната реформа в България. Възниква естественият въпрос при това положение, нужна и полезна ли ще е предлаганата конституционна промяна.
В заключение считаме, че предложеният текст трябва да отпадне на две основания: първо, защото противоречи на възприетия конституционен модел, при който на ВСС са възложени кадровите правомощия по отношение на съдебната система, включително предварителната задължителна квалификация при назначаване, и второ, защото липсва каквато и да било необходимост от конституционна промяна по отношение придобиването и поддържането на магистратската квалификация – въпроси, които успешно се решават от съществуващата в момента организационна структура.

				Пенчо Пенев

				Бивш министър на правосъдието,
				Бивш конституционен съдия,
				Настоящ директор на НИП